举国办奥运体制下，如何落实“依法办奥运”，是对执政能力的挑战。

 

 

 

    奥运是一场体育盛宴，也是一块经济蛋糕，同时在很大程度上还是一国社会法治状况的全面对外展示和总体检验。

 

    而北京2008奥运会，在举国办奥运的背景下，无论立法者、执法者还是司法者，皆跃跃欲试为奥运贡献自己的能量。立法方面，自2001年中国申办奥运会成功以来，中国先后颁布实施了几部同体育相关的行政法规。如2002年初出台了《奥林匹克标志保护条例》，2003年12月31日通过了《反兴奋剂条例》并于2004年3月1日开始实施，等等。这些专业法规的颁布实施，对于完善中国体育法律体系，建立规范的体育行业具有深远意义。

 

    行政执法方面，为迎接奥运会，北京市在城市综合治理方面不断加大力度，随着奥运来临，这些整顿市容的行政措施将达到一个高峰并持续到奥运会结束。尽管媒体一度盛传的“2008年奥运会期间北京将会劝返100万农民工”被北京市政府法制办公室主任、北京奥运立法工作协调小组的办公室主任周继东指为失实，但不可否认的是，在奥运会举办期间，北京将采取形形色色的临时行政措施。诸如奥运会期间私家车是否可以随意上路？工地需不需要临时停工以减少空气污染？非法小广告上的联系电话是否可以进行呼叫限制？可不可以让市民带薪休假专心观看赛事转播⋯⋯显然，上述所有的问题都必须在“法治”的原则下解决。毕竟，奥运精神本身还包括，任何一个奥运主办国都必须承诺以不影响本地居民正常生产生活为原则。

 

    博弈奥运法规

 

    中国国务院于2006年12月1日颁布《北京奥运会及其筹备期间外国记者在华采访规定》（下称《采访规定》），规定外国记者在华采访，只需征得被采访单位和个人的同意，甚至可以通过外事服务单位聘用中国公民协助采访报道工作。这一规定较之以前相关的严格程序，实在是天壤之别。不过，这个《采访规定》是专门为奥运会而颁布的行政法规。其“实施”将只有一年多的时间：自2007年1月1日起施行，至2008年10月17日自行废止。

 

    类似的立法将有很多， 根据北京市“2008”环境建设指挥部奥运立法协调组的介绍，奥运立法需求任务单中包括了交通、安全保卫、环保、卫生、文化、志愿者队伍、旅游、社会治安、工商等数十个项目，其目的在于针对奥运会筹办期间以及举办期间出现的各种问题，建立相应法规、规章和规范性文件。

 

    北京奥组委法律事务部综合处处长李雁军告诉《奥运特刊》记者，奥运相关法规的制定，需要在中国现行法律框架内寻求与对外承诺之间的平衡。

 

    以知识产权保护为例，中国对于知识产权保护的承诺是申办承诺很重要的一部分。然而，中国现实的知识产权法律，如著作权法、商标法和专利法所能提供的保护是有限的。为了兑现申办承诺，国务院才制定了《奥林匹克标志保护条例》，北京市也出台了《北京市奥林匹克知识产权保护规定》，这一系列行政法规的出台，目的就在于弥补中国知识产权保护的缝隙，对奥林匹克标志提供现行知识产权法律所不能给予的保护。

 

    而北京市奥林匹克转播有限公司（BOB）的设立更能体现李雁军所说的“平衡”。中国向来禁止外资投资广播电视领域，而国际奥组委对于广播电视转播的要求又是硬性的。因此，国务院通过特别程序批准注册了BOB。根据北京奥组委官方网站的介绍，BOB是经国家有关部门批准成立的中外合作企业，由北京奥组委和国际奥委会奥林匹克广播服务公司（OBS）共同出资组建。李雁军对记者特别强调：“一旦奥运会结束，北京奥林匹克转播有限公司将自动注销。”

 

 

全面考验 将于8月8日在国家体育场开幕的奥运盛会，也是对举办国社会法治状况的一次检验。

 

    执法主体考验

 

    在奥运会期间，很多临时性的干预政策出台，将为各界关注。如奥运会期间的临时交通管制，根据《立法法》，北京市交通管理部门可以通过自己的行政命令来进行，无须更高层次的立法。还有户外广告控制、安全检查、食品安全检查、大气污染治理等，奥林匹克身份注册卡免签证入境等问题，都是可以通过行政命令解决的。

 

    这些行政命令显然都是执法层面的问题。

 

    要保障奥运会顺利举行，政府自然要启动看得见的手。

 

    不过，中国的行政执法主体历来庞杂。

 

    公安人员是一部分，公安部部长孟建柱2008年1月11日在全国公安厅局长会议上表示，要举全国公安机关之力做好北京奥运会安全保卫工作，确保实现“平安奥运”的目标。公安机关将因地制宜地组织开展短时间、小区域的打击、整治行动，即坚持运动战的方式备战奥运会时期的治安工作。

 

    在公安之外，中国特色的执法部门“城管”亦是执法大军之一，整顿市容市貌他们首当其冲。此外，为实现“无烟奥运”的承诺，1月21日，北京市法制办公布了《北京市公共场所禁止吸烟的若干规定(送审稿)》，规定在北京的办公场所和餐厅、宾馆场所等实施禁烟，对于在禁烟场所吸烟的公民罚款，由市和区县爱国卫生运动委员会办公室进行罚款。

 

    执法队伍多种多样，人员素质又参差不齐，这对奥运执法显然是一个考验。2008年初，中国发生了湖北天门城管打死普通公民的事件，更加让人关注执法者素质的问题。

 

 

 

    奥运征地困局

 

    奥运场馆建设涉及大量的资金投入和居民拆迁，因此一直受人瞩目。奥运会主会场虽然在北京市，但其规划征地范围可能遍及全国各地，如天津市的滨海机场扩建征地，以及作为2008奥运会备用机场建设项目的呼和浩特白塔机场扩建征地。仅在北京，征地项目就有顺义水上中心、电力工程走廊、北京西客站、北京电视中心，以及机场扩建征地等。

 

    与奥运有关的征地体现出中国行政执法的困局，即法律法规的不统一甚至相互冲突。浙江大学法学院博士林卉指出，目前征地项目所依据的法律法规涉及《宪法》、《物权法》、《土地管理法》、《行政许可法》、《城乡规划法》以及《城市房屋拆迁管理条例》，以及地方性规章《北京市建设征地补偿安置办法》等，但这些法律、法规、规章之间不乏自相矛盾之处。例如，根据《物权法》（2007年10月1日实施）第42条规定，为了公共利益的需要征收集体所有土地和单位、个人房屋及其他不动产，必须依照法律规定的权限和程序，但目前上述征地行为所依据的仍然是国务院2001年颁布的《城市房屋拆迁管理条例》，虽然建设部官员亦曾明确表示该行政法规在《物权法》实施后将不再适用，但目前《城市房屋拆迁管理条例》仍未废止。

 

    林卉告诉《奥运特刊》记者，尽管从理论上来说，国家因奥运会基础建设和配套建设项目需要进行土地征收，在本质上与普通的征地行为没有区别。但是，从实际操作层面来说，规划、国土等部门可能对奥运会基建项目征地予以“特事特办”，即在程序上尽可能保证最高的效率，在较短的时间内完成规划和征地审批。必要时，政府和国土部门还可能给予奥运会相关建设项目一些机动的征地指标。

 

    法律法规的不完善或者冲突，将带来执法漏洞。实践中，不少地方政府以“奥运会专用产品供应商生产基地”的名义征用大量土地后，以极为“优惠”的价格出让给所谓的奥运会专用产品供应商企业，客观上为一些企业“节省”了上千万甚至上亿的土地出让金，国有资产流失的同时还有可能对生态环境造成不利影响。林卉表示，应注意区分奥运会建设项目征地（包括基础建设和配套建设项目）和与奥运会相关的征地（或以奥运会之名征地），尤其对于后者的审批，应当审慎对待，在审批时必须严格把关，充分考虑到征地及建设项目在奥运会结束后的回归民用及其再利用效应。

 

    此外，征地时所作之补偿承诺的及时兑现，以及行政程序上的规范，林卉认为政府还有很多值得改进的方面。她表示，在实施公共事业的过程中，如何获取土地以及补偿方法，这是关系到社会稳定和社会公平的重要问题，日本政府曾于1964年奥运会举办前夕颁布《获取公用土地损失补偿标准纲要》，规范了东京奥运会的征地政策和补偿标准，值得借鉴。

 

 

 

    争议涉奥司法

 

    在打击涉奥刑事案件方面，北京检察机关已经开始行动。2008年1月24日，北京市检察院检察长慕平代表市检察院向北京市人大作工作报告指出，2007年北京市制定实施《关于加强涉及奥运会刑事案件管理工作的意见》，严厉打击破坏奥运筹备工作的刑事犯罪，共批准逮捕“涉奥”刑事犯罪39人，已起诉14人。

 

    慕平表示，为做到对“涉奥”案件正确、及时、稳妥地处理，北京市检察机关对受理的“涉奥”案件集中办理。据了解，奥运会举办前“涉奥”案件主要包括盗窃奥运场馆建筑材料、利用奥运品牌诈骗等案件，在奥运会举办阶段，“涉奥”案件则将包括扰乱场馆秩序、黄牛倒票等案件。

 

    对于法院来说，在涉奥刑事案件之外，更典型地与奥运相关的诉讼将是奥运会期间的体育纠纷诉讼。在目前法律没有明确规定的情况下，法院会否受理奥运会期间的体育纠纷？

 

    奥林匹克宪章第74条规定，“在奥运会上发生的或与奥运会有关的任何争端都应当提请国际体育仲裁院根据仲裁规则行使专属管辖权”，由此发展设立了国际奥委会特有的仲裁机构国际体育仲裁院。国际体育仲裁院由来自各个国家专家组成的仲裁委员会负责，其总部位于瑞士洛桑，在纽约和悉尼设有分院，同时在奥运会期间会设立特别法庭。

 

    但中国国内并没有体育仲裁制度。中国政法大学体育法研究中心副主任马宏俊介绍说，国家体育总局曾经起草过体育仲裁条例的草案，但最终因为种种障碍而没有通过。因此，目前中国学界对体育仲裁的理论研究虽已有不少成果，但制度构建上仍是空白，体育纠纷主要仍依靠项目协会内部规则解决。

 

    他表示，目前国内并没有建立起体育仲裁制度，而实际上法院又不受理体育纠纷，这种情况使得运动员的合法权益很难得到保护。

 

    对于伴随奥运会而来的国际体育仲裁院，马宏俊认为存在干预主权国家的司法独立嫌疑。因为按照国际体育仲裁制度，奥运会运动员在参与奥运会时必须承诺，放弃就奥运会过程中发生的体育纠纷在本国的诉权，而只能去国际奥委会设立在举办国的临时仲裁庭申请仲裁。尽管仲裁委员会与国际奥委会从形式上做了区分，但是国际奥委会仲裁委员会究竟在多大程度上独立于奥组委，这是值得怀疑的。因此，马宏俊建议应当考虑司法介入的可能性。

 

    不过，北京奥组委法律事务部综合处处长李雁军则认为，国内司法介入奥运会期间的体育纠纷没有合理性。他表示，国际体育仲裁院是一个相对独立的机构，主要职能是裁决竞赛成绩、兴奋剂问题以及运动员代表资格，其审查适用内部仲裁规则，也不需要当地法院的配合执行，因此无需当地法院的承认。

 

    他诘问道：“就算有法院打算推翻国际体育仲裁院的裁决，其决定能否在奥运会得到执行？”他认为，这个答案是否定的。

 

    尽管马、李二人在观点和立场上存在差异，但是对于北京奥运会期间的体育纠纷，二人的预测一致：虽然法院不会轻易放弃管辖权，但是到时将以各种因素为由不予受理。

 

    在法学博士林卉看来，奥运会的承办将促进中国体育纠纷解决机制的建立及其理论研究，她期待借此良机，推动我国体育仲裁制度的建立和司法对体育纠纷的适当介入。

 

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